本文章入选了中国审计协会“十四五”时期国家审计创新发展论文。同时《财会信报》2022年8月1日F15版
摘要：高素质专业化审计队伍是做好审计事业的基石，建设高素质专业化审计队伍是国家审计的现实需要。基层审计机关由于受体制、资源、实践经验等方面的限制，队伍的专业化高素质水平更显薄弱。而现代审计赋予审计的种种职能迫切需要基层审计队伍的快速成长和提升。本文主要从审计工作对基层审计的期待、基层审计队伍现状、基层审计队伍实现高素质现代化的途径等方面对基层建设高素质专业化审计队伍的紧迫性和现实路径进行了分析和探讨。
关键词：基层高素质专业化审计队伍 紧迫性 现实路径
习近平总书记5月23日在主持召开中央审计委员会第一次会议时特别强调：要加强审计机关自身建设，以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信。审计机关各级党组织要认真履行管党治党政治责任，努力建设信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍。总书记对审计干部队伍的“十六字”嘱托，既是对建设高素质专业化审计队伍的殷切期盼，更是对各级审计机关的鞭策和激励，干部队伍是审计事业发展的基础，建设高素质专业化的审计队伍是各级审计机关的重要任务。基层审计机关成立35年以来，审计队伍素质明显提高，人才结构进一步优化，但随着经济社会的高速发展，审计的职能日益完善，对基层审计队伍素质提出了更高的要求，基层审计队伍能力与职业要求不匹配的现象日趋凸显，如何加快审计队伍建设，使其快速成长为符合基层实际需要的高素质专业化人才队伍，成为摆在基层的一个重要课题。
一、当前基层审计工作对审计队伍的现实期待
（一）期待一支高站位、大格局、宽视野的审计队伍
审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，在维护制度权威、提高制度执行力上负有重要职责。党的十八届四中全会把审计监督升级为党和国家监督体系中的八大监督之一。这就要求审计队伍树立战略思维，从宏观的视角，以前瞻性的视野开展审计工作，从而实现国家审计价值的最大化。作为基层，是国家制度执行的最终落脚点，是政策执行效益效果的最终体验站，基层审计机关应为政府代言，将政策的优越性和执行的效益效果性全面准确的评价出来。这就需要基层审计人员具有高站位、大格局，宽视野。
（二）期待一支会分析、善研判、长提炼、善总结的审计队伍
不管是完成新时代赋予审计“四个促进”的总任务，还是达到“治已病，防未病”的总要求，更别说参与和推动国家治理体系现代化和治理能力现代化以及参与国家和区域宏观管理，仅靠审计传统监督者和评价者的角色是根本不能完成的。这就需要强化新时代审计的一个新角色，也是审计应该固有的一个角色，建言者。而建言者身份的履行是依托审计机关可以生产出有价值的审计成果，即打造出高端审计产品，审计高端产品应该包括服务党委政府宏观决策的核心产品，以及服务审计工作自身高质量发展的审计科研文章、审计宣传和高质量审计信息。这些职能的实现都需要审计机关在审计查证基础上，善于进行归纳总结，长于分析研判，这体现了国家审计的建设性，也决定了审计工作的生命力所在。而基层审计机关目前还更多的停留在查问题的原始作业模式下，对审计成果的开发能力相对薄弱，生产高端审计产品的目标自然无法很好的实现。
（三）期待一支专业领域精、相关领域博的审计队伍
随着国家对审计的期待越来越高，审计类型越来越广，审计范围越来越宽的特点日益明显，除了传统的预算执行审计、经济责任审计等又拓展到政策跟踪审计、自然资源资产审计等类别；为了更好的实现审计效果，近年来，基层审计机关对审计组织方式进行了优化和探索，尝试使用嵌入式审计、1+n等审计模式，这对审计人员的技术方法和知识储备都提出了更高的要求，对于基层而言，人员少，人员知识结构单一是不可否认的现状，现代化的审计模式和审计内容都迫切需要基层审计队伍专业领域精、相关领域博。
（四）期待一支熟练运用高科技手段的审计队伍。
随着时代的发展，熟练掌握大数据审计已成为基层审计人员不可回避的技能。近年来，基层在政策跟踪、预算执行、行业审计、经济责任等领域均探索使用了计算机审计，但由于能熟练运用计算机技术同志比较稀缺，严重影响了审计效率，制约了审计质量的发展。除此之外，绩效审计、成本审计、生态审计、工程审计等深层次审计，也需要在审计技术方法上勇于创新。建设一支熟练掌握高科技手段的审计队伍成为基层审计机关迫切的现实需求。
综上，基层审计机关对审计队伍专业化高素质的需求呈现迫切性，然而基层审计队伍与高素质专业化的要求还存在着一定的现实差距，一些突出问题和主要矛盾迫切需要解决。
二、基层审计队伍现状
对于基层审计队伍现状，笔者对郯城、兰陵、费县、蒙阴四个县审计机关的人员构成、编制分布、教育培训等情况进行了调研，发现以下问题较为突出。
(一)力量不足与审计任务重的矛盾较为突出。一线审计力量不足，资源配置较弱。目前，各级审计机关的人员编制不足，特别是直接从事一线审计工作的人员数量少。四个县区共有职工165人，其中一线审计人员97人，仅占总人数的58%。而四个县区每年的审计计划项目平均在50个左右；另一方面基层审计机关每年除完成各级审计计划项目外，还要承担本级党委政府交办的其他工作和上级及本级的各种抽调，人员少任务重的矛盾特别突出，用于审计队伍能力提升的时间和空间客观上都不具备。
（二）人才结构性矛盾较为突出。一方面人才队伍技能单一，被调研的四个县区中，一线审计人员97人，其中法律专业11人，计算机审计9人，其余全部为经济管理或财会专业。另一方面人才的接续性存在危机。基层审计机关的普遍难题是中间力量太少，特别是能在审计一线起承上启下、发挥传帮带作用的骨干力量断档，不仅影响现阶段审计任务的完成，同时也势必影响以后新老交替的正常进行。
（三）基层审计干部培训机制仍不完善，影响审计干部队伍发展后劲。一方面，当前基层审计机关人才引进主要依靠公务员或事业编考试招录，相当一部分新入职人员为应届毕业生，这些新招录人员，虽然有的已经具备了一定的专业素养，但转化成审计技能、审计本领方面，需要依靠审计实践和后续教育培训来弥补。另一方面，审计类型不断增多和审计方式不断创新都要求审计人员 “回炉深造”。但基层这方面的实践、投入明显不足，成效也不够明显。近三年来，被调研的县区参加过各类业务培训的总人数仅为41人，不足总人数的三分之一，其中新入职人员参训人数11人，占新晋人员的39%。
当前基层审计队伍的现状，是制约基层审计队伍走向高素质专业化的重要瓶颈，基层审计队伍若想在高素质专业化方面有所突破、实现提升，找准原因，精准发力是根本。
三、存在问题的原因分析
（一）审计管理体制的制约是审计干部队伍结构改善困难的根本原因。
一是当前基层审计机关编制由当地政府统筹决定，编制增加困难，人才招录受限。在现行体制框架内，招录人员必须有空余编制。而在当前机构改革的大背景下，增加编制很难，基本靠等待人员自然退休，才能一个“萝卜”一个“坑”。二是人才引进的专业素质得不到有效保证。当前，审计部门新进人员主要是通过公务员招录，分属综合类，而不是专业类。这样选拔进来的人才审计职业能力参差不齐，甚至缺乏审计职业资格或专业知识背景，导致审计机关亟须的专业技术人才得不到及时补充。
（二）审计干部素质提升手段方式滞后是问题存在的主要原因。
一是岗位培训的模式单一、频次不高。目前基层审计干部培训的模式主要依赖上级审计机关举办的培训班，而这种培训班班次少，受训面低，很难保证基层审计人员的整体素质的全面快速提升。二是培训时间不能充分保证。当前，尽管各级审计机关把教育培训工作作为盘活人力资源现有存量、适应审计工作发展需要的一个重要举措，从实际情况来看，由于当前审计机关人手少、审计任务重的现象突出，参学时间不能有效保障，培训效果与期望值存在一定差距。三是学习内容不系统。培训班受时间所限，在课程安排上只能选取审计工作的某一方面或者某一类型，知识较为零散，导致审计人员很难将所学知识或是技能系统的输出，审计培训的效果不明显。
（三）激励机制欠缺是干部队伍成长缓慢的重要原因。
一是考核评价体系不完善，干好干坏区别不大。对审计机关干部的考核没有充分考虑其专业性特点，基本按照公务员考核模式进行，设置上缺乏科学的、成熟的量化专业评价指标。在具体执行中，审计人员年度考核与平时工作业绩没有完全挂钩，甚至还出现优秀等次评选按“轮流坐庄”方式确定，考核功能弱化，考核的激励作用大打折扣。二是职称与工资相应性还不充分。现行管理体制下，受事业人员职称岗位设置所限，基层审计人员考取职称后，不能及时与工资挂钩，在经济待遇上不能予以兑现。参与调研的四个县区审计机关，事业编制共有116人，中级以上职称101人，与工资挂钩的仅有49人，占取得职称总人数的48%，未尚未挂钩的52人要在每三年一次的县域统一轮岗中视是否能够空出岗位才能决定是否被聘用，因为这样的局限，有的审计人员可能要熬上十多年才能看到希望，而这部分人的年龄层次大多分配在35岁左右，正是干事创业的最好年纪，这样的机制势必影响其工作积极性和创造性，制约审计事业的发展。三是提拔晋升受限，职业发展过早触及“天花板”。参与调研的四个县区事业编制116人，占总人数的70%，业务人员97人中事业编制88人，占比90.72%。在福利待遇方面，行政编制享受车补，事业编制人员更多的为一线工作人员却不能享受，形成了同工不同酬的局面；另一方面在干部选拔任用方面，受现行人事体制的制约，提拔任用的多为行政岗位工作人员，事业编制人才使用的渠道一直处于停滞状态，从笔者所在单位来看，至少近10年的人才选拔使用从未在事业编制中产生过。这些现象的存在一定程度上影响了干部素质提升和干事创业的积极性。
四、建设高素质专业化审计队伍的现实构想
以上现实的存在，是制约基层审计队伍走向高素质专业化的重要原因，改善或扭转这种局面，笔者认为一方面应该依靠顶层设计的完善加以支持，另一方面基层审计机关的自主探索与努力也是重要途径之一。
（一）期待谋求长远发展，深入完善顶层设计。
1.让政策“红利”激发基层人才活力。
古语有云“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”。基层人才队伍质量作为国家审计质量的基石，在高素质专业化建设方面应尤为引起重视。一是人才引进方面，充分考虑基层人员少，与当前工作强度不匹配的实际，加大对基层高学历人才引进的力度，同时对人才引进有一个长远的规划，久久为功，通过持续推进彻底改变基层人员少、人员青黄不接，存在断档危机的现实。二是统一基层审计人员身份。就国家审计层面，署厅级人员编制大都为公务员编制，而就基层审计机关而言，事业编制的审计人员占比大都超过50%，且多为一线审计人员，每天奔忙在审计一线，受地方体制所限，却不能享受车补，不能在个人成长上有所兑现，极大制约了审计人员的积极性，从而影响了审计队伍素质的提升。在审计人员身份的统一性方面，应从顶层予以规范，使人员身份统一、待遇统一，以利于审计事业的长远发展。三是完善基层审计干部晋升通道。在现有行政序列晋升通道的基础上，重视事业编制人员的个人成长，打破事业编制成长的限制，真正实现“同工同酬、同业同待”，在政治上待遇和经济待遇上对事业编制人员予以保证，为基层事业编制职工谋取一些实实在在的利益，从根本上激活审计队伍活力，从而加快基层审计队伍专业化高素质发展的步伐。
2.期待审计职业化落地生根。
2010年左右，审计系统开始对审计职业化路径进行探索，很多专家学者提出了各种构想和思路建议，但是十年过去，审计职业化仅停留在理论探索层面，实质性进展尚不明显。对于基层而言，最期盼的是从以下两个方面加以落实。一是推行职业准入制度。无论是公务员考试、招录、选调，还是政策性安置，必须取得审计从业资格证或持有与审计专业相适应的专业证书才能进入审计机关。对现行的审计专业技术资格考试制度进行改革，增设审计从业资格证考试，并允许在校大学生和符合条件的社会人员参考。二实行审计执业资格制度。可以借鉴法官职业化的成功经验，推行审计执业资格制度，为审计人员执业提供职业保障。职业保障的内容包括身份保障、经济保障及工作执行力保障等。上述两项政策如在国家层面予以保障，既保障了审计的独立性，又能在身份、经济和待遇保障方面让基层审计人员看到希望，注入活力，激发基层审计机关队伍生命力。
（二）主动作为，自主探索人才发展路径
1.涵养审计情怀，筑牢审计信仰。
基层审计人才的真正成长并非一蹴而就。要留住人才，必须让基层干部职工有对审计事业的归属感和认同感，而这种认同感和归属感的养成需要让其感受到国家审计的发展愿景，让其能把从事国家审计是生存需要渐变成为之奋斗的事业，涵养其审计情怀。另一方面筑牢审计队伍的审计信仰。大力弘扬“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计核心价值观，结合践行社会主义核心价值观，加强审计文化建设，激发和引导审计人员树立爱岗敬业、恪守职责、乐于奉献、廉政勤政的精神。作为基层可以通过丰富多彩的文体活动、拓展训练、主题教育等方式提高审计队伍的凝聚力和精气神，为审计事业发展注入活力。
2.整合资源，发挥现有队伍最大价值。
一是主动派员参加上级审计项目，在大型审计项目中锤炼人员素质，切实发挥以干代训作用。二是坚持审计实践是第一跑道，科学配置人力资源，实行以老带新、以经验传技术等方式言传身教，将传帮带作为传习专业知识、濡染审计技术的有效途径，使新老审计干部在传承专业技术上有机融合，尽快提高团队专业化的整体水平。三是选拔骨干送出去定向培养，尤其在大数据审计、政策跟踪审计等人才紧缺的领域主动派员，定向培养，使之既成为领军人物，又成为可利用的自有师资，达到专业技术运用和培训引导有机结合， 以骨干引领作用推动专业化建设， 在一定期限中提高审计干部的专业素质和技术运用水准。
3.建立健全培训计划，为提升审计队伍素质提供长效机制。
审计教育培训是实现审计队伍高素质专业化的重要保障，必须有一套完善的政策措施加以保证。一方面，建立健全培训工作机制。基层审计机关应该既依托上级培训资源，又结合自身工作发展需求、人员结构特点，制定长期培训规划和年度培训计划，确保培训有目标，训后有效果。另一方面，分类别、分层次实施教育培训。根据当前审计工作实际需要，区分层次，开展有针对性的培训；对于领导干部强调干部能力素养培训，对于一般审计干部，则应充分考虑当前审计机关“一专多能”复合型人才和审计领军人才缺乏的现状，有针对性的进行综合性培训或单项强化培训。再有就是建立健全培训考核机制，确保受训者学有所获，获则能用。
4.创新考评机制，充分调动审计人员干事创业积极性。
一建立科学的考核评价体系，充分体现工作价值。结合审计工作发展方向和审计机关工作特点，建立以岗位为依托、以职责为中心、以能力为标准、以工作实绩为导向的审计人员个人考核评价体系。在年度考核时，将工作业绩作为主要参考依据，与考核结果挂钩，与职务晋升挂钩。二树立正确的选人用人导向。一方面畅通晋升渠道。针对审计干部财务专业知识丰富的实际，向组织人事部门协调建言，考虑从审计部门选拔政治素质高、精通财务管理知识的同志到巡视组等部门任职，多岗位锻炼；另一方面，选拔德才兼备者成为基层审计机关的主要负责人或者业务领域的领导者，让有为者有位，以鼓舞审计干部士气，促进审计事业发展。三是建立科学的奖励机制，增强队伍活力。结合基层审计干部队伍专业化建设，探索建立优秀审计项目、案件索移送等奖励制度，对获得全国优秀审计项目、省审计优秀审计项目以及移送案件线索的审计组，给予一定的物质奖励。四是建立倒逼机制。根据现实需要，倒逼审计干部自我加压，实现自我成长。比如将干部职称纳入岗位目标责任制，加大考核力度，对于不能在规定时间内取得相应级别职称的，影响其评先树优或提拔使用，以这种形式，“逼” 出干部的专业水平和技术运用能力，推动审计干部整体素质提升。
5.探索引入社会力量，切实缓解审计队伍供需矛盾。
为有效解决基层审计机关人员少任务重的矛盾，可探索引入社会力量，满足审计现实需要。目前，许多兄弟县区都在这方面进行了探索和尝试，并取得了不错的成效。大致可以根据项目类型、审计需要采取以下三种方式：对于工作任务重的行业系统审计、重大政策措施落实跟踪审计等项目，可以采取协审组织法，以基层审计机关为主，由审计机关人员担任组长或主审，邀请某一领域的专家配合审计，即依靠自身力量，又充分发挥社会中介的作用，做到以我为主，优势互补；对于审计内容较为简单，但审计数量大，时间要求较为集中的项目，如批量经责审计项目等则可定向委托信誉好、质量高、配合默契的中介机构参与审计；另外也可以探索使用公开招标法，通过招投标，让技术力量强、审计实践经验丰富、社会信誉好的中介机构参与审计。有效引入社会力量，不仅可以缓解基层审计机关人员少，任务重的供需矛盾，社会力量丰富的实践经验、扎实高效的工作作风对基层审计干部能力提升也有很好的影响和促进作用。
6.注重年轻人成长规划的建立，为审计队伍发展提供不竭源泉。
年轻审计干部是国家审计发展的希望和坚实的后盾，从战略发展的角度，应当重视年轻审计干部的成长。近年来，由于基层人才使用机制的缺陷，青年人才流失现象较为普遍，在被调研的四个县区中，平均每年进人1名，即使走入审计大家庭，也不是她们的最终归宿，致力于通过公务员或遴选方式离开公务员队伍有20人，占35岁以下年轻审计人员的61%，近2年通过考试等途径离开审计机关12人。能留住人，才有机会培养人，笔者认为注重构建利于基层年轻审计队伍成长的体制机制，提供充分的机会和舞台让年轻业务人员热爱审计，眷恋审计，也是当务之急。一是帮助年轻审计干部建立成长规划，使年轻人明确其奋斗的目标方向，时时关注每一位年轻干部的成长，形成良好的机制来保障其个人成长。二是要勇于让年轻人挑重担，有旺盛的求知欲和活力，擅于接受新生事物，让他们在实践中不断地锤炼和提升自己，促进其个人成长。通过以上方式让他们体会到审计是利于个人成长的美好舞台，从而愿意在审计扎根奋斗，进而为高素质专业化审计队伍建设提供不竭的源泉。
主要参考文献：
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